Terugblik op 15 jaar Deltaplan voor het landschap

In 2005 introduceerde de Vereniging (toen nog Stichting) Nederlands Cultuurlandschap het Deltaplan voor het landschap: een groots en ambitieus plan dat een ommekeer zou betekenen voor de achteruitgang van het Nederlandse landschap. Nu, vijftien jaar later, maken we de balans op en kijken we terug. Wat is goed gegaan en wat niet? Wat is bereikt? En hoe ziet de toekomst eruit?

Verloren landschap

Het oude cultuurlandschap dat in de loop der millennia is ontstaan uit het samenspel van mens en natuur herbergde een geweldige rijkdom aan biodiversiteit en landschapsschoon. Maar in de laatste decennia is door onder meer ruilverkaveling, schaalvergroting en verstedelijking veel van ons oude cultuurlandschap verloren gegaan. Bestond er in 1900 nog zo’n 450.000 kilometer aan landschapselementen, ruim honderd jaar later is de helft daarvan verdwenen. Om daar een voorstelling van te maken: dat is meer dan vijf keer de omtrek van de aarde. Alleen al in Staphorst verdween een lengte van Amsterdam tot Teheran aan elzenhagen. Het geruimde landschap betrof vooral de elementen die in de moderne landbouw geen ‘functie’ meer hadden, bijvoorbeeld doordat heggen werden vervangen door prikkeldraad. De resterende 225.000 kilometer bestaat dan ook voor een groot deel uit sloten (die nog wel een functie dienden), maar een aanzienlijk deel daarvan is vervuild met mest en kent geen spuitvrije zones, waar het Deltaplan wel in voorzag. Deze achteruitgang in kwantiteit en kwaliteit van het landschap, gecombineerd met de intrede van chemie in de landbouw heeft geleid tot een groot verlies aan biodiversiteit, culturele waarden en leefbaarheid.

Ommekeer

Sinds de jaren tachtig is er weliswaar meer natuur- en milieubewustzijn, maar dit heeft de trend van landschapsverval en biodiversiteitsverlies helaas niet weten te keren. Sterker nog, na meer dan een halve eeuw Nederlands natuurbeschermingsbeleid zijn de natuur en het landschap van Nederland nog altijd bedreigd. Een ommekeer zou een radicale verandering in de wijze van beschermen vergen: het bestaande systeem van lapmiddelen zou plaats moeten maken voor structurele oplossingen. En dat is wat de VNC met het Deltaplan voor het landschap heeft proberen te bereiken: een transitie van landschapsverval en biodiversiteitsverlies naar de aanleg en ontwikkeling van een rijk aaneengesloten natuurrijk cultuurlandschap.

Deltaplan voor het landschap

Het Deltaplan voor het landschap voorzag in de aanleg van 200.000 kilometer aan landschapselementen en 50.000 kilometer aan recreatieve routes daarlangs of -doorheen. Onderdeel daarvan was het opknappen van de bestaande sloten, onder meer door het verfraaien van slootkanten met elzenhagen, knotbomen en riet- of kruidenrijke oevers. Ruim de helft van de voorziene aanleg bestond uit gloednieuwe elementen, waarvan onder meer 70.000 kilometer heggen (met 1,4 miljoen overstaanders) en 7500 kilometer bloemrijke akkerranden.

Een belangrijk aspect van het Deltaplan was dat boeren zowel duurzaam als langdurend betaald zouden worden voor beheer van het landschap. Dit zou tevens een oplossing zijn voor de rigide wet- en regelgeving die hen vaak in de weg stond: boeren liepen hier tegenaan vanwege bedreigde soorten. Maar als het Deltaplan zou worden uitgevoerd, zou er een weelde aan soorten ontstaan en zou er dus niet meer gestreden hoeven worden om de laatste kamsalamander, korenwolf of modderkruiper.

Het Deltaplan genoot de steun van 34 organisaties op het gebied van onder meer natuur, landschap, landbouw, projectontwikkeling en recreatie, waaronder Staatsbosbeheer, Natuurmonumenten, LTO, NEPROM, Stichting Wandelplatform-LAW, de Koninklijke Nederlandse Heidemaatschappij en de ANWB. Doordat het Deltaplan tevens was opgenomen in alle verkiezingsprogramma’s voor de Tweede Kamerverkiezingen van 2006 was ook politieke steun verzekerd. Het plan werd vervolgens ook bij de formatiebesprekingen meegenomen en werd tot landschapsbeleid gemaakt in het regeerakkoord van het kabinet-Balkenende IV.

Het Deltaplan voor het landschap zou €600 miljoen per jaar kosten, gefinancierd uit het rendement van een landschapsfonds. In opdracht van minister Verburg van LNV kwam advies- en ingenieursbureau Witteveen en Bos in 2007 met een doorrekening van het plan, waaruit bleek dat het niet alleen uitvoerbaar was, maar bovendien na twintig jaar ook €18 miljard winst zou hebben opgeleverd.

De minister wees vier voorbeeldgebieden aan en stelde de Taskforce Financiering Landschap in – bestaande uit hoogwaardigheidsbekleders onder wie Alexander Rinnooy Kan, Louise Fresco en Elco Brinkman – om de bekostiging en uitvoering van het Deltaplan te onderzoeken. Vervolgens heeft de VNC in opdracht van het ministerie van VROM een uitvoeringscahier geschreven om de praktische invulling van het plan in kaart te brengen. Alles stond in de startblokken om het Deltaplan te lanceren. De minister sprak in die tijd tegen VNC-directeur Jaap Dirkmaat zelfs de onbetwistbare woorden: “Jaap, jij zal wel blij zijn, de trein rijdt en is niet meer te stoppen!” Maar was dat ook zo?

Verwezenlijking van het Deltaplan

Om kort te zijn: nee, het Deltaplan voor het landschap heeft niet de integrale verwezenlijking gekregen die oorspronkelijk beoogd was. Desondanks hebben we sindsdien talloze successen weten te boeken voor het landschap. Daarover later meer.

De VNC heeft onlangs de kans gekregen uit te laten zoeken waarom het oorspronkelijke Deltaplan na zijn introductie geen landelijke doorgang heeft gekregen. Gertjan Sengers, medewerker van de VNC en tevens boer en beheerder van een landgoed, heeft voor zijn studie Landscape Architecture and Planning onlangs onderzoek gedaan naar dit vraagstuk. Hieruit bleek het al dan niet tot wasdom komen van het Deltaplan af te hebben gehangen van een complexe samenhang van factoren.

Decentralisatie

Zo blijkt uit het onderzoek dat een belemmerende factor voor succes van het plan school in de decentralisatie van het Nederlandse landschapsbeleid. Waar in 2000 nog sprake is van een actieve rijksambitie ten aanzien van landschapsherstel, uitgedrukt in harde cijfers (in 2020 moest 400.000 hectare cultuurlandschap voor tien procent zijn voorzien van groenblauwe dooradering, oftewel een samenhangend netwerk van landschapselementen), vindt vanaf 2004 een beleidsomslag plaats waarin het Rijk de verantwoordelijkheid voor het landschap gaandeweg doorschuift naar provincies en gemeenten. Deze decentralisatie van het Nederlandse landschapsbeleid bleek moeilijk te rijmen met een (Delta)plan dat juist nadrukkelijk vroeg om nationale aansturing. Ondanks goede bedoelingen van de minister paste het Deltaplan dus niet in de geldende politieke beleidskaders. Desondanks werd het plan dankzij lobby en moties toch politiek omarmd, waardoor de ministeries van LNV en VROM met een plan van aanpak voor de uitvoering moesten komen. Dit kwam er in de vorm van het beleidsstuk Agenda Landschap. Tegen de tijd dat dit in 2008 werd gepresenteerd, bleek het echter zo terughoudend, vrijblijvend en weinig concreet te zijn dat de politieke steun in de Tweede Kamer afbrokkelde.

Maatschappelijke steun

Daarnaast bleek steun vanuit maatschappelijke organisaties een mes dat aan twee kanten sneed. Om breder maatschappelijk draagvlak voor het Deltaplan te creëren werd in 2008 het Akkoord van Apeldoorn getekend. Hiermee groeide het aantal ondertekenaars tot 46, onder wie de ministeries van VROM en LNV en Bouwend Nederland. Om die brede steun te verzekeren werden echter de doelstellingen van het oorspronkelijke plan minder concreet. Zo waren in het akkoord de beoogde 200.000 kilometer landschapselementen evenals de geraamde kosten van €600 miljoen per jaar niet meer opgenomen. Daardoor was steun voor dit ‘uitgeklede’ plan makkelijker te verkrijgen, maar ook vrijblijvender, wat uiteindelijk betekende dat als het erop aankwam – dat wil zeggen: in bezuinigingstijd – partijen eerder kozen voor hun hoofddoelen dan voor een ingrijpend plan dat velen van hen financieel minder zou opleveren.

Financiën

De €600 miljoen die het Deltaplan jaarlijks zou kosten, was een struikelblok. Dit geld moest komen uit een hiervoor op te richten fonds, maar in de begroting van het kabinet was hier geen ruimte voor gemaakt, ondanks dat het Deltaplan zelf wel in het regeerakkoord was opgenomen. Daarnaast was de economische waarde van het landschap voor velen toch niet concreet genoeg, ondanks de kosten-batenanalyse van Witteveen en Bos, die duidelijke economische winst voorspelden als het plan zou worden uitgevoerd. De eerdergenoemde decentralisatie betekende bovendien dat provincies nu opdraaiden voor een belangrijk deel van de kosten. De economische crisis van 2008 zorgde er ten slotte voor dat het belang van natuur en landschap naar de achtergrond verschoof.

Politiek

Doorslaggevend was uiteindelijk de overgang naar het kabinet-Rutte I (VVD en CDA met gedoogsteun van PVV). VVD en PVV waren geen van beide voorstander van het plan. De desastreuze beleidskeuzes van minister Schultz van Haegen en staatssecretaris Bleker hebben de toch al schaarse natuur in Nederland nog verder afgebroken. Bleker wilde af van al die belemmerende natuurbeschermingsregels, maar dat ging niet doordat deze veelal in Europees verband waren vastgelegd. Daarom schrapte hij maar zoveel mogelijk de regels en wetten die Nederland zelf had bedacht: de ‘nationale koppen’ (zoals ecologische verbindingszones en Nationale Landschappen en Parken) werden afgehakt. Bovendien werd natuur weggezet als linkse hobby. Dit alles heeft samen met de verdere decentralisatie van natuurbeleid het Deltaplan (in ieder geval voor dat moment) uit de politieke agenda doen verdwijnen.

Conclusies

Terugkijkend op de jaren na de introductie van het Deltaplan van het landschap wordt duidelijk dat alle neuzen wel dezelfde kant op kunnen staan, maar dat dat nog niet betekent dat een plan ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Ook wel uitgedrukt als een ‘muur van welwillendheid’. De zeer brede maatschappelijke en politieke steun die het plan genoot, kon immers niet voorkomen dat het toch geen doorgang vond in de landelijke politiek. De VNC heeft constant benadrukt dat de uiteindelijke uitvoering van het plan en het bijbehorende fonds weg moesten blijven van de waan van de dag, en ironisch genoeg is het zover nooit gekomen omdat in die waan juist alles vastliep. Althans, de implementatie zoals die oorspronkelijk bedoeld was.

Wranger is te moeten constateren dat aantastingen van onze toch al schaarse ruimte (voor bijvoorbeeld delfstoffenwinning, woningbouw en pretparken) ondanks weerstand, rapporten en nadelige effecten op de gezondheid van mens en natuur vaak toch doorgang kunnen vinden, terwijl het creëren van iets moois, waar mensen blijer en gezonder van worden en wat verzekerd is van brede steun en aantoonbare winst, kennelijk niet belangrijk genoeg gevonden wordt om door te gaan. Oftewel: het kan alleen als het moet. Dat valt de VNC niet te verwijten; wij hebben er immers alles aan gedaan het plan te verwezenlijken, en telkens wanneer het weer opleeft, zetten wij opnieuw onze stuwende kracht eronder. Daardoor kunnen we na 15 jaar met gepaste trots terugkijken op de resultaten die we wél hebben geboekt.

Successen

De Ooijpolder was een van de vier door minister Verburg aangewezen voorbeeldgebieden waar het Deltaplan voor het landschap uitgevoerd zou worden. Voldoende budget vanuit de overheid ontbrak echter om in de daadwerkelijke uitvoering de boeren in de gebieden marktconform en langdurig te vergoeden. Daarom nam de VNC het heft in eigen handen. Ze verwierf een gift van €1,6 miljoen van de Postcodeloterij voor het voorbeeldgebied de Ooijpolder. Dat startkapitaal heeft de VNC vervolgens nog kunnen verdriedubbelen via lobby bij het Rijk en de provincie. Daarmee kon dit voorbeeldgebied alsnog uitgevoerd worden en werd de Ooijpolder het decor van het grootste landschapsherstelproject in de Nederlandse geschiedenis.

Dankzij de nauwe samenwerking met lokale partijen heeft het landschap in de Ooijpolder in slechts vier jaar tijd een complete metamorfose ondergaan. Door de aanleg van dertig kilometer aan knipheggen, struweelhagen, knotbomen, bloemrijke slootranden, graskruidenstroken en plasdrasoevers is een natuurrijk boerenlandschap gecreëerd. Hierdoor zijn in rap tempo talloze verdwenen plant- en diersoorten, waaronder 22 Rode-Lijstsoorten, teruggekeerd naar het gebied. Ook de recreatieve toegankelijkheid is sterk verbeterd door de aanleg van circa tien kilometer aan wandel-, ruiter- en fietspaden, waardoor de Ooijpolder ook toeristisch aantrekkelijker geworden is. Bovendien zijn met de boeren en andere landeigenaren contracten voor een periode van dertig jaar afgesloten, waardoor zij de mogelijkheid krijgen om het landschap duurzaam te beheren tegen een eerlijke prijs.

Ook in de Maasheggen zijn veel mooie resultaten geboekt. Naast het behalen van de UNESCO-biosfeerstatus heeft de VNC dankzij een extra bijdrage van de Postcodeloterij op strategische plekken grond in het gebied kunnen kopen met de bedoeling dit te verfraaien en in te richten tot een heggenrijk en weelderig landschap. Onze vogelakkers zijn zeer succesvol met al meer dan twintig waargenomen soorten, onder welke de doelsoorten geelgors en ringmus. Verder zijn we poelen aan het opknappen, hebben we onbespoten bloemranden en beheren we inmiddels ruim honderd kilometer aan heggen en knotbomen. Met al deze maatregelen behouden we de schoonheid van het bijzondere, eeuwenoude landschap van de Maasheggen en maken we het nog mooier. Dit leidt er nu al toe dat de biodiversiteit een enorme impuls heeft gekregen, met tal van nieuwe kansen voor insecten, struweelvogels en andere soorten.

Ook via andere wegen hebben we op veel plekken nieuw landschap weten te realiseren. Zo hebben we regelmatig druk uitgeoefend en ons tot de rechter gewend om bij aantasting van het landschap compenserende maatregelen af te dwingen. Op die manier zijn al vele compensatielandschappen ontstaan, onder meer in Heumen, Gennep, Cuijk, Boxmeer, Venlo, Venray, Roermond en verschillende plekken in Zuid-Limburg, waardoor inmiddels al vele honderden kilometers aan landschapselementen zijn ontstaan.

Verder hebben we, verspreid door heel Nederland, vervallen of anderszins verwaarloosde landschappen opgeknapt of erop toegezien dat anderen dat deden. En dat blijft niet onopgemerkt, want we worden steeds vaker door gemeentes gevraagd hoe wij landschappen hebben opgeknapt en hoe zij dat ook zouden kunnen doen.

Deze video toont een greep uit het landschapsherstelwerk van de VNC.

We mogen dan ook vaststellen dat het wél kan als je je best blijft doen en dat, als we ons ergens op richten en consequent beleid voeren, het resultaat er ook komt. Overal op kleine schaal betekent uiteindelijk vanzelf ook op grote schaal.

De toekomst

De grootscheepse landelijke implementatie van het Deltaplan voor het landschap zoals we dat oorspronkelijk voor ogen hadden, is er dus (nog) niet gekomen. Maar daarmee is de kous allerminst af, want het plan is recent toch weer terug gekomen op de landelijke beleidsagenda.

Het kabinet-Rutte III heeft eind 2020 zijn zogenoemde Bossenstrategie gepresenteerd. Daarin wordt door de aanplant van bomen getracht de klimaatverandering en het verlies aan biodiversiteit tegen te gaan. De ambitie is om het Nederlandse bosareaal in 2030 met tien procent te hebben vergroot tot 407.000 hectare. Daarnaast wordt in de strategie gepleit voor een toename van het aantal houtige landschapselementen, zoals heggen en houtwallen. Er wordt zelfs geschreven dat deze toename essentieel is om de achteruitgang van de biodiversiteit in het landelijk gebied te keren. Dat zegt de VNC natuurlijk al jaren, maar het is mooi om het nu ook uit de mond van de beleidsmakers te horen.

Het Deltaplan voor het landschap is bij uitstek geschikt om deze gewenste toename aan landschapselementen te verwezenlijken. Dat zeggen niet alleen wij; ook het College van Rijksadviseurs zegt dit in zijn advies over de uitwerking van de Bossenstrategie (op verzoek van het kabinet geschreven). Zo staat in het advies dat substantiële toename van landschapselementen – waarvoor in de Bossenstrategie gepleit wordt – al in 2006 in ons Deltaplan voor het landschap is geagendeerd en dat dit plan ten onrechte in de la is blijven liggen; het is immers nog altijd uiterst actueel. Hierop voortbordurend wordt in het advies aanbevolen de ambitie voor meer landschapselementen te concretiseren door te formuleren hoeveel kilometer gerealiseerd dient te worden. Dat sluit weer aan op de doelen van de Europese Green Deal, die ervoor pleit ten minste tien procent van de landbouwgrond te voorzien van landschapselementen. De eerste (!) aanbeveling uit het advies luidt dan ook: Zet in op het herstel van landschapselementen, vooral in van oorsprong rijk beplante en kleinschalige cultuurlandschappen. De plannen hiervoor liggen klaar (VNC, Deltaplan Landschap 2006). Waarvan akte.

Eén van de belangrijkste baten en kansen van het Deltaplan ligt in het huidige stikstofprobleem. Opgaand landschap (zoals heggen en houtwallen) filtert namelijk stikstof uit de lucht en maakt het daarmee onschadelijk. Dat geldt overigens ook voor fijnstof. De uitvoering van het Deltaplan kan dus voor een belangrijk deel bijdragen aan het oplossen van deze problemen.

Maar er zijn meer maatregelen die het landschap structureel ten goede komen. Eerder hebben we geconstateerd dat struikelblokken voor het succes onder meer scholen in de politieke waan van de dag en dat het creëren van iets moois in de praktijk nagenoeg alleen lukt als het moet. Twee concrete acties kunnen hiervoor een oplossing bieden. Ten eerste verdient het landschap een centraal orgaan dat los van de waan van de dag stug doorwerkt aan wat ze moet doen. Het waterschap is daarvoor bij uitstek geschikt. Het waterschap zou hooguit nog omgedoopt hoeven worden tot ‘water- en landschap’. De tweede oplossing schuilt in een openruimteheffing. Als in het buitengebied wordt gebouwd, moet bij wet worden vastgelegd dat de initiatiefnemer verplicht is om een bepaald bedrag per vierkante meter te storten in een landschapsfonds. Met het bedrag uit dat fonds kunnen boeren in het naastgelegen gebied marktconforme vergoedingen worden geboden voor aanleg en onderhoud van landschap. Zo ontstaat er rondom een gebied van schoonheid, vol met biodiversiteit. Een openruimteheffing werd overigens in 2008 ook al bepleit door de Taskforce Financiering Landschap, waar (zoals gezegd) Elco Brinkman, toenmalig voorzitter van Bouwend Nederland, ook deel van uitmaakte. Volgens hem konden projectontwikkelaars prima € 3.000 per woning afdragen aan een landschapsfonds. Dus waar wachten we nog op?

De VNC blijft doorwerken om de idealen uit het Deltaplan te verwezenlijken. Zowel door de concrete aanleg en het beheer van legio landschapselementen door heel het land als ook in bredere maatschappelijke zin door te blijven lobbyen voor een landelijke aanpak van het verlies aan landschap. Zo werken we momenteel mee aan het Aanvalsplan Landschapselementen, een op verzoek van het ministerie van LNV en het IPO (Interprovinciaal Overleg) opgerichte werkgroep die concrete invulling geeft aan de ambities van de Bossenstrategie met betrekking tot landschap. En we blijven rondleidingen geven in de succesgebieden, als levend bewijs dat het wél kan als aan alle randvoorwaarden wordt voldaan en als alle betrokkenen hun rol spelen.

Een mooi Nederlands cultuurlandschap: wij zorgen ervoor.

Dit is een voorpublicatie uit het voorjaarsnummer 2021 van het VNC-ledenblad de Landschappelijk. Leden van de VNC krijgen het blad gratis thuisgestuurd.